En cinquante ans, le paysage des collectivités territoriales a profondément évolué, notamment à la suite d’un processus de décentralisation initié au début des années quatre-vingt, et qui s’est poursuivi jusqu’à récemment au travers de plusieurs réformes (encadré 1). Favorisant et accompagnant le développement économique local (Bouvier, 2020), de nombreuses compétences ont ainsi été transférées aux communes, aux départements et aux régions, aux collectivités d’outre-mer et à d’autres collectivités à statut particulier. Parallèlement, les communes se sont regroupées au sein d’établissements publics de coopération intercommunale, afin de mettre en commun leurs moyens. L’extension des compétences des collectivités s’est logiquement accompagnée d’un accroissement de leurs ressources financières et de leurs moyens humains. Ces évolutions contribuent à donner aujourd’hui aux collectivités territoriales un rôle d’acteur public majeur de la vie démocratique et économique de notre pays.

Les collectivités territoriales et leurs groupements forment quatre niveaux d’administration locale exerçant chacun des compétences particulières : les régions, les départements, les intercommunalités et les communes (encadré 2 et figure 1). La connaissance de ces structures diversifiées, de leur fonctionnement, de leur rôle, notamment économique et social, nécessite de disposer d’un appareil statistique fiable, homogène et complet. Il est centralisé en grande partie au sein du service statistique ministériel relatif aux collectivités locales.

L’information statistique sur les collectivités locales repose sur des sources principalement de nature administrative : leur élaboration échappe donc en partie à la statistique publique. Ces sources administratives portent sur trois domaines principaux : finances et fiscalité locales, emploi et salaires des agents employés dans les collectivités locales et composition et compétences des structures territoriales. Elles se fondent sur des référentiels d’unités statistiques et des nomenclatures qui leur sont propres.

Cette offre statistique permet de répondre aux nombreuses demandes des utilisateurs :

Les demandes ont longtemps porté en grande majorité sur des résultats agrégés par catégorie de collectivité, ou par strate de nombre d’habitants des collectivités. Au fil du temps, ces demandes deviennent à la fois plus nombreuses et visent à mieux rendre compte des disparités et de la diversité au sein de cet ensemble hétérogène que constituent les collectivités locales. Le domaine du SSM Collectivités locales rejoint ainsi une tendance de fond des travaux de l’ensemble de la statistique publique. Comme sur d’autres thématiques, des demandes d’accès aux données individuelles les plus détaillées, en open data, sont récemment apparues.

Historiquement, les travaux statistiques sur les collectivités locales répondaient à des besoins de connaissance et d’analyse avant tout démographiques et financiers. Ces deux aspects ne sont d’ailleurs pas totalement indépendants compte tenu des modalités de détermination d’une partie des ressources des collectivités, les communes notamment, reçues sous forme de dotations de l’État.

Le suivi des populations dites « légales », issues du recensement de la population et authentifiées chaque année par décret, constitue ainsi un enjeu essentiel pour les communes elles-mêmes. Actuellement, ce facteur démographique conditionne toujours lui-même l’évolution de la dotation forfaitaire versée par l’État aux communes. Pour déterminer le montant de cette dotation, une notion spécifique de population a même été élaborée : la population « DGF ».

Figure 1 - Les Pays de la Loire, illustration de l’emboîtement des quatre niveaux de collectivité

Les collectivités locales forment 4 échelons territoriaux.

La région
... se décompose en départements
... qui se découpent en communes,
... et les EPCI* à fiscalité propre regroupent des communes sans respecter obligatoirement les limites départementales ou régionales.

* EPCI à fiscalité propre (établissement public de coopération intercommunale).

Ainsi, pour la répartition de la DGF, la population totale authentifiée par l’Insee est majorée du nombre de résidences secondaires situées sur le territoire de la commune (ainsi que des places de caravane situées sur les aires d’accueil des gens du voyage). Ce concept « élargi » de population communale vise ainsi à se rapprocher de la population que la commune est conduite à administrer et qui est susceptible de lui faire supporter des charges supplémentaires. Les communes touristiques, sur le territoire desquelles les résidences secondaires sont davantage répandues, sont donc ici particulièrement concernées.

Une partie de la dotation versée annuellement à chaque commune est ainsi fonction de sa population. Cette relation est affectée d’un coefficient logarithmique qui vise à tenir compte de l’observation selon laquelle la croissance tendancielle du niveau des charges par habitant n’est pas linéaire et proportionnelle à la population de la commune, mais que le surcoût des charges par habitant a tendance à diminuer à mesure que la population communale augmente (Gilbert et Guengant, 2005).

Plus largement, la population des collectivités est utilisée dans le calcul des dotations et fonds de péréquation, à la fois en étant combinée à d’autres indicateurs de ressources et de charges (potentiel financier par habitant, revenu moyen...), mais aussi en constituant le déterminant principal du niveau de l’attribution au titre des différentes enveloppes allouées.

Dans le même temps, le suivi des recettes (y compris fiscales) et des dépenses (de fonctionnement et d’investissement) a longtemps constitué le cœur des travaux statistiques relatifs aux collectivités locales. Du point de vue économique, le rôle d’investisseur des collectivités locales, en particulier des communes, nécessite en effet un suivi précis et régulier, en raison notamment de son effet sur le tissu économique local. Pour la commune elle-même, ces éléments de connaissance sont également indispensables afin de préparer au mieux son budget (Ouvrir dans un nouvel ongletDGCL et DGFiP, 2020).

Le paysage des collectivités locales est complexe : aujourd’hui, ce sont plus de 60 000 structures qui entretiennent des liens entre elles ou avec les autres niveaux d’administration publique dont l’État. Le besoin de compréhension s’est progressivement élargi à de nouvelles questions, en lien avec leurs moyens en personnel : fin 2020, l’ensemble des collectivités locales employait plus de 1,9 million d’agents, soit plus du tiers des effectifs de la fonction publique.

Au-delà de la connaissance du nombre d’agents au sein des collectivités locales et son évolution, les besoins portent sur une représentation des spécificités des emplois occupés (catégories hiérarchiques, filières, cadres d’emploi, grades), au regard des autres versants de la fonction publique. De même, les analyses font ressortir les différences entre collectivités selon leur type et leur nombre d’habitants.

Parallèlement, la demande porte aussi sur les rémunérations. Il s’agit alors de mesurer le salaire moyen, ou les quantiles de la distribution des salaires au niveau global, par niveau de collectivité, par catégorie hiérarchique, par cadre d’emploi, par filière. Les utilisateurs cherchent aussi à connaître la part entre le traitement indiciaire (le salaire) et le régime indemnitaire (les primes) pour calibrer des mesures salariales nationales.

Le suivi statistique des structures locales a d’abord consisté en un décompte annuel du nombre de communes (encadré 3). Cette mission est assurée par l’Insee à travers le Code officiel géographique.

Le niveau communal pour la France correspond aux unités administratives locales pour Eurostat. Plus globalement, en Europe, « les niveaux d’administration locale se caractérisent dans une majorité de pays par un modèle à deux niveaux, le niveau communal et le niveau régional (Autriche, Hongrie, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Suède, Suisse) et pour une minorité, les plus grands d’entre eux, majoritairement fédéraux, par un modèle à trois niveaux, présentant un niveau intermédiaire entre les communes et les régions (Allemagne, Espagne, Italie, Pologne). Parmi les pays européens, l’intercommunalité est largement répandue même si, le plus souvent, il s’agit de mécanismes souples et non institutionnalisés » (Ouvrir dans un nouvel ongletSénat, 2009).

En France, principalement à partir des années quatre-vingt-dix, le développement de nouvelles structures intercommunales et les modifications dans la répartition des compétences ont généré une demande d’outils de suivi statistique précis sur ces sujets. Des informations ont ainsi été progressivement recueillies sur les groupements de communes à fiscalité propre ou sans fiscalité propre, notamment leur périmètre, leur mode d’organisation et de financement ainsi que leurs compétences.

Le recueil des informations relatives aux compétences exercées localement par les intercommunalités est essentiel pour établir une vision d’ensemble sur ce domaine, en répondant aux besoins des décideurs publics, avec des résultats mobilisables à différentes échelles géographiques. Ce suivi est réalisé grâce aux mises à jour effectuées par les préfectures dans un système d’information dédié, à partir des textes codifiant les statuts de chaque intercommunalité.

Depuis quelques années, les travaux statistiques relatifs aux collectivités locales visent à mesurer les disparités des situations, en tenant compte des contextes socio-économiques qui leur sont propres. L’examen révèle une grande hétérogénéité des structures, que ce soit sur les plans financiers (du point de vue des ressources, des dépenses, du recours à l’endettement), fiscaux ou des ressources humaines.

Les statistiques par taille de population, tout particulièrement pour la situation financière des communes et des intercommunalités, sont une demande assez ancienne qui a pu être satisfaite depuis déjà plusieurs années. Elle répond en partie au besoin d’indicateurs de disparités. De ce point de vue, les résultats en termes de ratios financiers des communes selon leur taille (dépenses ou recettes par habitant, dépenses d’équipement rapportées à la population, part des dépenses de personnel dans le total des dépenses de fonctionnement, délai de désendettement, etc.) permettent de dresser des analyses donnant du sens pour caractériser la grande diversité des situations, à la fois en termes statiques et dynamiques.

Les communes peuvent être différenciées selon leur nombre d’habitants, leur caractère touristique, leur appartenance à des zones de montagne, leur caractère urbain ou rural. Ces paramètres peuvent être également croisés entre eux.

Pour répondre à l’ensemble de ces besoins, plusieurs sources de données sont disponibles. Elles couvrent à la fois les domaines d’intérêt plus anciens, comme la démographie et les finances, et les sujets plus récents, ressources humaines des collectivités et suivi des structures territoriales ou des politiques publiques mises en œuvre.

À l’exception du recensement de la population et de la base Siasp (voir infra), la connaissance des collectivités locales s’appuie d’abord sur une offre de données conçues en dehors de la statistique publique : il s’agit des sources administratives sur les comptes des collectivités ou relatives à leurs moyens humains. En revanche, l’outil de suivi des intercommunalités, de leur périmètre communal et de leurs compétences est sous la seule responsabilité du SSM Collectivités locales, même si les préfectures contribuent à sa mise à jour.

L’analyse de la situation financière des collectivités repose sur l’examen de l’ensemble de leurs dépenses et recettes et de leur endettement. Elle se fonde sur l’exploitation des sources de la Direction générale des Finances publique du ministère des Finances (DGFiP). Les données utilisées proviennent des comptes de gestion disponibles par année civile pour chaque niveau de collectivité. Une version provisoire, déjà très complète, des comptes de l’année n est mise à disposition du SSM Collectivités locales fin avril n+1.

Les écritures comptables sont retracées dans des comptes ; la liste de ces comptes figure dans des nomenclatures, mises à jour chaque année en fonction de l’évolution des besoins et de la réglementation.

La comptabilité est toujours tenue par nature. Ce classement regroupe les opérations selon les caractéristiques du mouvement comptable enregistré (constructions, achats de terrain, frais financiers, frais de personnel, subventions, prestations sociales versées, etc.). Il facilite l’analyse financière et le contrôle des comptes. Il s’applique à toutes les communes.

Le budget, en revanche, peut être présenté et voté par nature, mais aussi par fonction dans les communes de plus de 3 500 habitants. Le classement par fonction regroupe les opérations selon leur destination ou usage (enseignement, culture, santé, aménagement, sport, etc.) ; il facilite l’analyse économique des opérations engagées, notamment les dépenses. Par la présentation croisée, il permet de connaître la nature des dépenses et des recettes pour chaque usage.

Les informations des comptes de gestion sont enregistrées selon des nomenclatures par nature, dans lesquelles sont codées les dépenses et les recettes, à la fois en section de fonctionnement et en section d’investissement, par poste comptable fin, défini pour chaque millésime selon des instructions comptables exhaustives. Des opérations de bilan sont également disponibles dans les comptes de gestion. Le recours à l’endettement est uniquement possible pour financer des dépenses de la section d’investissement.

La codification des opérations comptables s’effectue selon un emboîtement qui permet d’aller du niveau le plus agrégé de la dépense ou de la recette (code sur un caractère) au niveau le plus détaillé (code jusqu’à 7 caractères).

Historiquement, il existait une nomenclature comptable propre à chaque niveau de collectivité (M14 pour les communes et intercommunalités, M52 pour les départements, M71 pour les régions – d’autres nomenclatures existent également pour certaines catégories d’établissement ou certains types de budgets). Une nouvelle nomenclature a été mise en place ces dernières années (M57) pour unifier les enregistrements comptables. Ce référentiel est utilisé par un nombre croissant de collectivités. Il deviendra la norme à compter du 1^er janvier 2024.

Parallèlement, les dépenses sont retracées selon des nomenclatures fonctionnelles qui permettent de préciser la finalité économique de la dépense et reposant sur un niveau agrégé (en M57 : services généraux, sécurité, enseignement, formation professionnelle et apprentissage, etc.), ou détaillé : par exemple, la fonction « enseignement, formation professionnelle et apprentissage » de la nomenclature M57 se divise au niveau des sous-fonctions en « services communs », « enseignement du premier degré », « enseignement du second degré », « enseignement supérieur », « cités scolaires », « formation professionnelle », « apprentissage », etc. Des « sous-sous-fonctions » sont également prévues.

L’utilisation de ces nomenclatures fonctionnelles n’est pas immédiate : outre le fait qu’elles doivent faire l’objet de travaux d’articulation entre elles pour proposer une nomenclature commune aux différents niveaux, le travail de codification par les collectivités elles-mêmes peut déboucher sur des résultats inexploitables du fait de codes aberrants. On retrouve ici une difficulté propre à l’utilisation des sources administratives issues de systèmes de gestion, et utilisées ensuite par le statisticien (Rivière, 2018).

Sur la base des informations disponibles dans ces mêmes comptes de gestion, l’Insee prend en charge l’élaboration du compte des administrations publiques locales au sens de la comptabilité nationale, ce qui permet de connaître leur contribution au déficit (ou à l’excédent) public et à la dette publique, calculés selon les critères de Maastricht.

Les nomenclatures par nature et fonctionnelle des collectivités sont alors traduites dans les nomenclatures propres à la comptabilité nationale, grâce à des tables de passage. Au niveau européen, la nomenclature par fonction des comptes nationaux est connue sous le nom de COFOG (classification of functions of government).

La Direction générale des Finances publiques donne également accès aux budgets primitifs des collectivités, c’est-à-dire votés en début d’année pour fixer les prévisions de dépenses et de recettes de l’année. Ces données ne sont, en revanche, pas disponibles en termes de dépenses par fonction.

Par ailleurs, chaque collectivité est tenue de produire, voter et publier annuellement le compte administratif de son budget principal ainsi que les comptes administratifs de ses différents budgets annexes. Le SSM Collectivités locales est destinataire des comptes administratifs des plus grandes collectivités.

Enfin, le SSM mobilise également le fichier de recensement des éléments d’imposition. Cette base de données très complète fournit les résultats détaillés par collectivité sur la fiscalité directe locale. Il comprend donc les données relatives aux bases fiscales, aux taux d’imposition relatifs à chaque taxe locale pour chacune des collectivités concernées et au produit résultant de ces deux paramètres, à la fois pour les taxes dites « ménages » ou les impôts dits « économiques », versés par les entreprises (figure 2).

Figure 2 - D’amont en aval, les sources comptables et fiscales

Pour analyser les ressources humaines employées par les collectivités, le SSM utilise le système d’information des agents des services publics (Siasp), élaboré au sein de la statistique publique à partir de sources administratives exhaustives. Siasp rassemble des données individuelles sur les effectifs, les caractéristiques des emplois, les volumes de travail et les rémunérations des agents de l’ensemble de la fonction publique, dans ses trois versants (État, collectivités locales et hôpitaux). Cette base de données individuelles est produite par l’Insee chaque année. Elle était historiquement alimentée par les DADS (déclarations annuelles de données sociales) pour la partie relative à la fonction publique territoriale. Avec le passage progressif des collectivités locales à la DSN (déclaration sociale nominative, voir (Humbert-Bottin, 2018)), les informations de Siasp proviendront uniquement de cette source à partir du millésime 2023.

Avant la mise en place de Siasp pour la fonction publique territoriale, l’Insee réalisait chaque année, de 1980 à 2008, une enquête baptisée Colter : celle-ci permettait de mesurer le niveau et les évolutions de l’emploi dans les collectivités territoriales et les services publics locaux. En parallèle, depuis 2003, l’information sur les rémunérations des agents des collectivités était disponible grâce aux DADS.

Le SSM Collectivités locales dispose en matière de RH d’une source d’information qui lui est propre. Il s’agit d’une enquête administrative, historiquement connue sous l’appellation de « bilans sociaux », mais renommée « rapport social unique » (RSU) depuis la loi de transformation de la fonction publique d’août 2019. Cette enquête est réalisée en lien avec les centres de gestion de la fonction publique territoriale. L’enquête est exploitée en collaboration avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Les informations collectées portent sur des sujets complémentaires à ceux figurant dans le Siasp : l’organisation et le temps de travail, la santé et la sécurité au travail, les risques professionnels, la formation, les différents types de contractuels, l’action et la protection sociale (figure 3).

Figure 3 - D’amont en aval, les sources sur les ressources humaines, sur les intercommunalités et sur les élus

Son rôle est crucial pour la compréhension de différentes composantes de la fonction publique territoriale. Le rapport social unique est, par exemple, un moyen essentiel pour obtenir des informations sur les absences pour raison de santé ou sur la répartition des agents exerçant un emploi à temps non complet au sein des collectivités locales. Les postes à temps non complet sont une caractéristique de certains emplois des collectivités locales qui se définissent par le fait que c’est l’employeur lui-même qui propose un poste à temps non complet. À la différence de Siasp qui rassemble des données individuelles sur près de 2 millions d’agents publics territoriaux, le rapport social unique ne fournit que des résultats agrégés pour chacune des 60 000 entités.

Le recueil de données auprès des collectivités, notamment sur ces sujets de ressources humaines, répond à des besoins de connaissance largement partagés, mais il n’est pas soumis au label d’intérêt général de la statistique publique ; il peut se heurter à des difficultés liées à l’équilibre fragile entre le principe de libre administration caractérisant la gouvernance des collectivités et le souhait de collecter des informations pour mieux suivre leurs activités.

Enfin, sur un sujet relatif à la gouvernance des collectivités et donc, par extension, lié au thème des ressources humaines, il existe une source particulière permettant de dénombrer et caractériser les élus locaux. Il s’agit du répertoire national des élus (RNE) produit par le ministère de l’Intérieur et disponible en open data. Le SSM Collectivités locales contribue à l’apurement des données et analyse les résultats, en particulier pour les sujets touchant à la parité parmi les élus.

Le suivi des structures territoriales et de leurs compétences repose principalement sur une application ad hoc (Aspic-Banatic), mise à jour par les préfectures mais dont le SSM Collectivités locales a la responsabilité. Les informations disponibles portent sur la composition communale des EPCI (établissements intercommunaux de coopération intercommunale), leurs caractéristiques en termes d’immatriculation au répertoire Sirene, de gouvernance et de compétences exercées. Les compétences exercées par les intercommunalités sont déterminées en fonction d’un référentiel fondé sur les textes juridiques en vigueur, en particulier dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) (Ouvrir dans un nouvel ongletDGCL, 2019).

Dans le domaine des politiques sociales, le service statistique ministériel relatif aux Solidarités et à la Santé (Drees) recueille chaque année des informations agrégées sur les moyens engagés et les actions menées par les départements en matière d’insertion des bénéficiaires du RSA, d’accompagnement des personnes handicapées ou en perte d’autonomie, de protection de l’enfance, de protection maternelle et infantile ainsi que sur d’autres activités d’action sociale. Un recueil de données individuelles est également mis en place actuellement, afin d’enrichir les analyses par un suivi des parcours de ces bénéficiaires. S’agissant des communes et intercommunalités, la Drees élabore ponctuellement des enquêtes et travaux d’analyse sur l’action sociale de ces collectivités. (Drees, Ouvrir dans un nouvel onglet2021 ; Ouvrir dans un nouvel onglet2022).

En matière comptable et financière, les bases de données comptables de la Direction générale des Finances publiques identifient deux types d’unités statistiques :

Le budget principal d’une collectivité correspond à l’équilibre de ses recettes et de ses dépenses dans ce qui constitue le cœur de son activité économique et sociale. Les budgets annexes représentent des activités que la collectivité isole en raison de leurs spécificités. Par exemple, la commune de Lyon, outre son budget principal, dispose de trois budgets annexes : l’auditorium-orchestre national de Lyon, le théâtre des Célestins, les Halles Paul Bocuse. Le poids des budgets principaux est largement majoritaire : en 2020, les dépenses comptabilisées dans les budgets annexes représentaient 10,7 % du total des dépenses des budgets principaux.

En matière fiscale, le champ se restreint dans la mesure où l’unité statistique coïncide avec les seules collectivités pourvues du pouvoir fiscal en matière de vote des taux de fiscalité directe locale : communes, intercommunalités à fiscalité propre, département et régions, y compris collectivités territoriales uniques.

En matière de données sur le personnel, les informations disponibles reposent sur une source constituée de données individuelles (SIASP). L’unité statistique est donc ici l’emploi occupé par les agents des collectivités, distingué selon qu’il s’agit d’un emploi principal, d’un emploi secondaire (un agent pouvant occuper à la fois un emploi principal et un emploi secondaire au sein de plusieurs collectivités), ou d’un emploi annexe pour les très faibles volumes de travail. Les effectifs peuvent ensuite être agrégés au niveau d’une collectivité, d’un type de collectivité, etc.

Pour la source du « rapport social unique », les unités statistiques sont constituées de toutes les collectivités ayant le statut d’employeur et étant repérées comme unités légales dans le répertoire Sirene. Le champ est défini en fonction de la catégorie juridique au sens de Sirene.

En matière de suivi des intercommunalités, l’unité statistique correspond à l’unité légale enregistrée sous son numéro Siren.

L’offre d’informations statistiques porte sur plusieurs types de produits adaptés à des besoins différents.

En premier lieu, un document de synthèse sous forme d’annuaire statistique (Les collectivités locales en chiffres) offre, à la fois pour le grand public et les décideurs publics, un panorama d’ensemble des statistiques disponibles sur les collectivités locales dans les domaines des structures territoriales, financiers, fiscaux, des ressources humaines et des élus locaux. En complément de la version papier, la version électronique propose des séries longues téléchargeables (Ouvrir dans un nouvel ongletDGCL, 2022).

Par ailleurs, des études thématiques, de nature récurrente ou inédite, sont publiées dans les bulletins d’information statistique (BIS). Avec une douzaine de numéros par an, ces publications visent à couvrir l’ensemble des sujets attendus par les utilisateurs (grand public ou spécialistes du domaine, chercheurs, élus locaux, etc.) : finances et fiscalité locales, emploi, rémunérations, temps de travail dans les collectivités, suivi des structures intercommunales, parité chez les élus locaux.

Sur le thème des intercommunalités, le portail dédié Ouvrir dans un nouvel ongletBanatic propose des fiches de synthèse par structure intercommunale ou des données en téléchargement (composition communale et compétences des intercommunalités, par exemple) destinées aux acteurs locaux eux-mêmes, aux autres décideurs publics mais aussi à la société civile et aux universitaires, notamment.

Des tableaux détaillés sont accessibles sur le portail Études et statistiques locales, en premier lieu ceux sur les comptes des collectivités et leurs budgets prévisionnels. Ceux-ci présentent, pour les départements et les régions, collectivité par collectivité, les principales recettes et dépenses, à la fois par nature et par fonction. D’autres tableaux détaillés sont également disponibles : le guide de la fiscalité directe locale, les résultats des bilans sociaux et du rapport social unique (voir supra) et des bilans statistiques sur l’intercommunalité.

Ces informations statistiques peuvent être utilisées dans le cadre de travaux développés en dehors du SSM et portant sur des évaluations de politiques publiques. À titre d’exemple, certaines des publications du SSM Collectivités locales viennent appuyer ou éclairer des rapports de la Cour des comptes, voire des réponses contradictoires des collectivités elles‑mêmes à la suite d’observations contenues dans les rapports de la Cour des comptes.

En outre, lors de leurs travaux d’évaluation et d’enquête, les missions d’inspection ou la Cour des comptes peuvent faire appel à des exploitations statistiques spécifiques de la part du SSM, illustrant ainsi une tendance à l’accroissement des exigences en termes de données. Ces demandes visent le plus souvent à suivre au mieux l’activité des collectivités territoriales en tenant compte de leur hétérogénéité. Les collectivités elles-mêmes peuvent également adresser des demandes de ce type dans un souci de comparabilité ou d’approfondissement statistique.

Les données utilisées par le SSM Collectivités locales et sur lesquelles il élabore ses analyses sont en grande partie produites en dehors de son strict domaine d’intervention. Néanmoins, ses travaux contribuent activement à la validation ou à l’enrichissement des informations de base qui lui sont transmises.

Tout d’abord, dans le domaine des finances et de la fiscalité locale, le SSM enrichit les résultats « bruts » disponibles directement dans les bases de la DGFiP. Ainsi, un chantier très approfondi de consolidation des comptes entre budgets principaux et budgets annexes, d’une part, et entre niveaux de collectivités, d’autre part, est conduit chaque année : il permet de neutraliser les flux croisés entre ces différentes entités et d’obtenir ainsi une vision plus juste des opérations en jeu lorsqu’elles sont agrégées. Ce travail de consolidation est le fruit d’un investissement méthodologique conséquent mené pour la première fois en 2018 (Ouvrir dans un nouvel ongletNiel, 2018).

Par ailleurs, à partir des balances comptables, le calcul des ratios comptables dits « obligatoires », par taille de collectivités, complète l’information disponible en permettant de situer plus aisément chaque collectivité par rapport à une référence. Ces travaux sont également utiles aux collectivités locales elles-mêmes qui, dans le cadre de documents d’information publics à produire, ont besoin de situer leurs propres résultats.

De même, en matière de fiscalité locale, des travaux spécifiques sont menés par le SSM pour calculer les “effets base” et les “effets taux”. Ils permettent de décomposer les variations des produits de chaque taxe locale entre ces deux facteurs. L’effet base correspond à l’évolution que les produits fiscaux auraient connue à taux d’imposition constants, c’est-à-dire si les bases avaient été les seules à évoluer ; l’effet taux explique la part restante de l’évolution globale. Par exemple, quand un groupement perçoit une année une taxe alors qu’il ne la percevait pas l’année précédente, l’augmentation du produit qui en résulte est intégralement retranscrite dans l’effet taux : sa base imposable n’a pas changé (à contour du groupement identique) et comme l’effet base est calculé en multipliant cette base inchangée à des taux d’imposition constants, cet effet base est nécessairement nul. Par déduction, toute l’augmentation du produit provient, dans ce cas, de l’effet taux.

Dans le domaine des statistiques sur les agents des collectivités locales, l’Insee produit la base Siasp (voir supra), mais le SSM contribue à la phase de validation. Sa connaissance du domaine lui permet notamment d’identifier d’éventuels « trous » de collecte, de repérer et statuer sur des évolutions atypiques des effectifs ou des rémunérations, de recodifier certains enregistrements mal codés en fonction des référentiels utilisés, comme dans le cas de la nomenclature des emplois territoriaux utilisée pour coder les grades des agents, et d’analyser la cohérence par rapport à des mesures réglementaires ou législatives connues.

Concernant les bilans sociaux et le rapport social unique, le SSM intervient dans tout le processus de production, depuis la collecte (en lien avec les centres de gestion), l’apurement, le redressement, la pondération, le calage (sur les données administratives) jusqu’à l’élaboration des indicateurs diffusés.

Enfin, quel que soit le domaine, des retraitements statistiques sont mis en œuvre, de manière à tenir compte des spécificités institutionnelles caractérisant l’organisation et le fonctionnement de certaines collectivités, ou certaines opérations, dans le cas comptable. Cela est notamment le cas lors des changements de statut de collectivités : la création en 2015 de la métropole de Lyon et des collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, ou la recentralisation du revenu de solidarité active à La Réunion en 2020 et en Guyane et à Mayotte en 2019 sont autant de situations ayant nécessité des retraitements pour suivre des évolutions à champ constant. Le SSM, en étant parfaitement inséré au sein de la direction générale des collectivités locales, dispose d’un atout majeur pour être informé en temps réel du contenu précis de ces changements institutionnels.

Comme indiqué précédemment, l’évolution des besoins oriente de plus en plus les travaux du SSM vers la mise en évidence de l’hétérogénéité des agents économiques que constituent les collectivités locales, ainsi que la diversité de leur comportement en termes économiques et sociaux.

Cette tendance a été accentuée avec la crise sanitaire de la Covid-19. Placées en première ligne, les collectivités ont pu réagir plus ou moins fortement au choc économique et financier, que ce soit du point de vue de leurs ressources ou de leurs dépenses. La crise a donc conforté le besoin de situer les collectivités au regard des disparités qui les caractérisent : ainsi, les résultats au niveau national doivent s’accompagner de décompositions par catégorie de collectivité et par taille, en comparant les situations par quantiles. Il est également possible de faire apparaître des disparités en termes de profils singuliers rassemblant des collectivités autour de critères homogènes et quantifiables.

Le SSM Collectivités locales est étroitement associé aux travaux de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL). Le rapport sur les finances locales publié chaque année en juillet est ainsi réalisé en quasi-totalité par l’équipe du SSM Collectivités locales (Ouvrir dans un nouvel ongletOFGL et DGCL, 2021).

L’observatoire a récemment créé un portail permettant d’accéder directement et facilement aux résultats comptables détaillés des collectivités à partir des balances comptables produites par la direction générale des finances publiques. Cette direction est également un partenaire essentiel à l’activité du SSM Collectivités locales, à la fois en transmettant les données comptables et proposant d’accéder, sur un site web partagé, à l’ensemble des comptes individuels des collectivités sous forme d’un tableau retraçant leur équilibre comptable.

En matière d’offre de données complémentaires, les collectivités locales sont elles-mêmes de plus en plus directement productrices d’informations quantitatives sur leurs propres activités : la mobilité, la gestion de l’énergie, de l’eau, des déchets, etc. Elles tendent d’ailleurs à ouvrir largement l’accès à ces données sur leur propre site web, les rendant ainsi disponibles au service des citoyens et pour accompagner ou orienter la mise en œuvre des politiques publiques territoriales.

Plus largement, les demandes d’accès aux données individuelles en open data font désormais partie du paysage et le SSM Collectivités locales contribue à répondre à ces besoins émergents. La demande visant à gagner en accessibilité et visibilité pour l’ensemble des informations statistiques relatives aux collectivités locales a été adressée en 2019 par le Conseil national de l’information statistique au SSM (Ouvrir dans un nouvel ongletCnis, 2019). De là est né le projet « Open collectivités » qui a consisté en la création d’une plateforme web fédératrice des informations statistiques déjà existantes sur les collectivités locales, mais ne provenant pas uniquement du Service statistique ministériel Collectivités locales.

Le portail Ouvrir dans un nouvel ongletwww.open-collectivites.fr comporte un volet relatif aux publications de la statistique publique, visualisées grâce à un flux avec la bibliothèque numérique de la statistique publique (BNSP) et un autre volet valorisant des chiffres clés sur chaque collectivité (données socio-économiques et financières). Ce portail propose en outre un recensement des données en open data proposées par les collectivités locales elles-mêmes et facilite leur accès (Ouvrir dans un nouvel onglethttps://www.open-collectivites.fr/plateformes-open-data-locales/).

Ces élargissements en matière d’accès à des données publiques tierces vont très certainement avoir un impact sur la production des statistiques relatives aux collectivités locales ainsi que leur valorisation. Cette évolution récente nécessite d’en prendre la mesure pour s’interroger sur leur utilisation éventuelle au sein du SSM, de la même manière que les nouvelles bases de données ouvertes questionnent l’ensemble des travaux de la statistique publique. Ces interrogations sont trop récentes pour avoir débouché sur une mise en œuvre, mais on peut anticiper quelques difficultés, compte tenu notamment du manque d’harmonisation entre ces jeux de données, et singulièrement l’absence de référentiels communs.